Тема федерализма не снята с повестки дня, поскольку получила новую почву - бюрократический сепаратизм части региональных элит, не желающих смириться с поражением на выборах прошлого года. Они рассматривают дальнейшую дискуссию вокруг федерализации как один из способов сохранения влияния на избирателей в регионах и как возможность своего переизбрания в следующем году.
Дискуссия о федерализме в Украине не нова. Еще на заре независимости лидер Народного руха Вячеслав Чорновил апеллировал к федерализму как возможной модели обустройства Украины. Тогда это было связано с романтическими представлениями национал-демократов о том, что земельное устройство и развитие на его основе территориальных общин позволит возродить Украину. В такой утопии не было реальной ни социальной, ни экономической почвы. К тому же социокультурная картина современной Украины отличалась от подобных пожеланий. Тем не менее идея была достаточно популярной, но не имела оснований для развития.
Второй раз тема федерализации была искусственно инсталлирована политтехнологическими методами в ходе президентской кампании 2004 года. Это было связано прежде всего с меркантильными расчетами команды одного из кандидатов подменить избирательную повестку. В центре внимания была проблема экономических прав и свобод, демократизации и деолигархизации власти, а появление такого рода радикальных идей, связанных с языковым вопросом и федерализацией, отвлекало внимание избирателей, фетишизируя кампанию. Но это позволяло кандидату от власти набирать дополнительные баллы. Кроме того, федерализация ложилась и на почву региональных элит Юга и Востока, которые бы очень хотели за счет такого переобустройства Украины сохранить свои позиции в сфере бизнеса и управления регионами.
Однако это - одна из самых разрушительных идей для Украины, потому что по характеру, по истории и по социальной, управленческой и экономической структурам наша страна организована как унитарное государство, у нее нет несущих социальных субъектов для переоформления. Если идеи федерализации будут популяризироваться и дальше, это приведет к реальному не только политическому, но и структурному расколу страны.
Эта идея была подхвачена региональными элитами потому, что слишком долго оттягивался вопрос о коренной реформе системы самоуправления и изменении отношений по оси центр - область - район. Сейчас, с началом реализации политреформы (после голосования в конце прошлого года), некоторые политики сознательно подменяют проблематику самоуправления федерализацией.
Необходимо сделать акцент на ускоренном и успешном реформировании системы самоуправления и изменении взаимоотношений между территориальными общинами и государством. Залогом успеха может быть то, что в случае положительного голосования в парламенте за законопроект ╧3207-1 откроются новые возможности для самоуправления и запуска некоторых положений политреформы уже с сентября. Напряжение в отношениях центра и регионов будет снижено. Идеи федерализации будут менее привлекательными по сравнению с новыми возможностями территориальных общин и местных элит в связи с развитием самоуправления.
Очень важно, чтобы эта тема обсуждалась не только на трибунах партийных съездов и на митингах, но и прошла серьезную обкатку в гражданском обществе и среди экспертов. Необходимо сформировать устойчивое негативное мнение общественности по поводу такого рода радикальной смены государственной модели. Проблема состоит в том, что федерализация как подход может привести к тому, что Украина будет заново разделена не только по принципу социокультурного районирования, но и по принципу новых политических мифов о пророссийском Востоке и прозападном Западе. Это еще больше обострит те социокультурные конфликты, которые с таким трудом преодолеваются сейчас. Федерализация - консервативный подход к оформлению этих противоречий, который грозит кризисом государственности Украины.
Большинство крупных федеративных образований в мире, начиная с ФРГ, заканчивая СССР, были созданы на основе подписания федеративного договора. Важно, что эти государства утверждались федератами на основании выработки взаимных обязательств. Украинская ситуация уникальна, поскольку региональные элиты, пытаясь защитить свои интересы, подменяют проблемы развития гражданского общества радикальным тезисом о политической федерализации страны. Это, кроме конфликта, ничего в себе не несет.
Сам сленг, который они используют, например "выборность губернаторов", заимствован из другой жизни, из другой страны. На уровне региональных органов самоуправления, которые несут ответственность за интересы территориальных общин, сел, поселков, городов, можно говорить о выборности фигуры, представляющей это самоуправление. Например, руководитель облсовета или исполкома. Но выбирать чиновника, который связан с институтами государственной власти, - просто глупость. Сейчас в рамках реформы нужно четко размежевать функции и полномочия органов власти на местах, существующих сейчас как районные и областные администрации, а также систему самоуправления, которая должна обрести свою исполнительную власть, что будет отвечать интересам граждан, организованных в общины. Государственные органы власти должны ограничиваться компетенцией, связанной с контролем выполнения госпрограмм, и не вмешиваться в жизнь территориальных общин.
Если новая власть предложит местным элитам вариант выборности некоего государственного лица, связанного с государственной исполнительной властью с представительным мандатом, то это только обострит дискуссию вокруг федерализации. Получится персонифицированная конфликтная ситуация, из которой не будет выхода для унитарной страны.
Крым - особый случай. АРК не является федератом в Украине. Это регион с особым политическим статусом, с усиленной экономической автономностью и с более структурированными институтами власти. Перспектива Крыма как единственной автономии в Украине связана с судьбой административно-территориальной реформы.
Нужно начинать дискуссию среди политиков и экспертов не только вокруг опасной идеи федерализации, но и вокруг задач и перспектив административной и территориальной реформы. Украина в плане административного устройства является осколком советской бюрократической системы. В этом смысле ее деление по областям и районам (несмотря на то, что мы к этому привыкли), не является перспективным. Другое дело, когда и как проводить административно-территориальную реформу. Предыдущие годы независимости и ближайшие несколько лет будут связаны с постепенным возрождением экономики и формированием новой структуры национальной экономики.
На основании такой структуры стихийно развивается иное экономическое районирование: формируются устойчивые производственные, социальные связи, новые каналы миграции рабочей силы, что требует от государства соответствующей политики в сфере перераспределения рабочей силы. В любом случае для этого процесса сохраняются определенные социокультурные предпосылки, связанные со специализацией регионов, определенными традициями.
На почве нового экономического районирования можно разрабатывать и новую модель административно-территориального обустройства, цель которого - создание экономически самодостаточных, успешных регионов: в одном случае на основе объединения областей, в другом - реформирования областной структуры. Это вопрос ближайших 5-7 лет. Возможен переход от областей к более целостным регионам, имеющим свои программы развития, свое экономическое лицо. Главная предпосылка для этого - новое экономическое районирование на почве возрождения национальной экономики, создания внутреннего рынка. Кроме того, важны аспекты, связанные с традициями самоорганизации. Важным будет и становление территориальных общин на основе реформы самоуправления.
Реформирование должно происходить на основании воли и интересов территориальных общин, которые займут новое место на внутреннем рынке. В результате этого у нас могут быть сформированы 9-12 регионов или новых областей, имеющих мощную экономическую базу, опирающихся на связи территориальных общин. Такое административно-территориальное деление можно будет закреплять в Конституции. Это будет продолжением конституционной реформы.
Российские политтехнологи внесли свою лепту в подобного рода радикальные идеи. Но парадокс ситуации заключается в том, что России не выгодна федерализация Украины в стратегическом плане. Ведь этот процесс таит много угроз для РФ. Федерализация обостряет вопросы национальных отношений, языковые, культурные проблемы. Соответственно, подобное напряжение в Украине бумерангом вернется к России, поэтому она должна быть заинтересована в сохранении унитарности нашего государства.
В преддверии предвыборной кампании 2006 года на этой теме будут спекулировать те, кто был носителем этой идеи, то есть наиболее консервативная часть восточных политических элит. Для них это - один из немногих популистских лозунгов. Однако есть надежда, что по мере реализации задач политического реформирования эти идеи будут встречать все меньше поддержки среди избирателей.
Андрей ЕРМОЛАЕВ, директор Центра социальных исследований "София"
