В кулуарах власти идет переформатирование системы управления государством

29 мая 2006, 09:59
 Политика Источник: Киевский телеграф Персоны: Тимошенко Ю. В.

Артем БОБРОВ

"Шуршащая" революция

Уже замечено, что в последние дни своей работы любое правительство проявляет бурную активность. Нынешний кабинет в этом смысле обогнал предшественников по количеству "финальных" увольнений (с драконовскими формулировками), переподчинений и непонятных на первый взгляд реформаторских шагов. Все это происходит за закрытыми дверями, на совещаниях с участием узкого круга чиновничьих лиц и напоминает минирование стратегических объектов перед сдачей города врагу.

Мало кто догадывается, что Секретариат президента выполняет уникальную миссию по трансформации власти под еще не принятый закон о Кабмине. В итоге это ослабит будущего премьера, усилит министров и лишит самостоятельности руководителей центральных органов власти. Их кресла сейчас тоже выставлены на политические торги, но полномочия урезаны до права рапортовать министру о проделанной (по его поручению) работе. "Шуршащая" бумагами революция управления подходит к главной стадии...

Тайная суть

На сегодняшний момент должность премьер-министра является ключевой в системе государственной власти. Он наделен полномочиями, которые раньше относились к компетенции президента - снимать и назначать руководителей ведомств (тех, кого не надо пропускать через парламентское голосование), настоятельно рекомендовать главе государства кандидатуры губернаторов и т. д. Правда, формально это решается голосованием на заседании правительства, но пока не принят закон о Кабинете министров (о чем речь пойдет дальше), противоречить премьеру ни один министр не решится. Теоретически "еретик" может быть наказан посредством проверки Главгосслужбы с последующими негативными выводами и увольнением. Вероятность именно негативных выводов гарантируется подчинением Главгосслужбы министру Кабмина (при условии, что министр - это фактически начальник канцелярии премьера). А все документы готовит аппарат правительства, а не чиновники министерств.

Единоначалие премьера не устраивает ни Президента, ни парламент. Если в результате коалиционного соглашения правительство возглавит, скажем, Юлия Тимошенко, то очень скоро основная часть министров будут стоять как новобранцы на плацу, даже не пытаясь настаивать на своих рекомендациях. Поэтому нужно создать систему, при которой премьер будет еще более "свадебным генералом", чем президент. А главными игроками станут министры, делегированные политическими партиями и получившие полномочия управлять ранее независимыми хозяйственными структурами.

По сути, получая пост министра, партия - участник коалиции становится обладателем богатого приданого в виде "хлебных мест". Но прежде чем перейти к их перечню, необходимо напомнить действующую иерархию власти, которая сейчас и является предметом изощренных трансформаций.

Кто под кем?

Итак, на вершине пирамиды находится премьер-министр Украины, ниже - первый вице-премьер и три "вице". Затем министр Кабинета министров, руководители министерств, государственных комитетов и комиссий, подчиненные до последнего времени в своем большинстве Кабмину. Кроме того, имеется также автономный и важный игрок - Национальный банк.

Независимый статус отчасти имеют ФГИ, пограничники, Антимонопольный комитет, Госфинуслуг и Госкомиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (ГКЦБФР), Гостаможслужба, Госслужба экспортного контроля, Госкомстатистики, Госкомитет по регуляторной политике и предпринимательству, Госпотребстандарт, Госкомитет финансового мониторинга, Госкомитет по ядерному регулированию, национальные комиссии - по вопросам регулирования связи и по вопросам электроэнергетики.

Есть еще ряд ведомств, имеющих статус равный или близкий к "комитетовскому". Это Главное управление регистраций и лицензирования, Госавиаслужба, Национальный институт стратегических исследований, Госкомитет архивов, Департамент специальных телекоммуникационных систем и защиты информации (выведенный недавно из СБУ), Украинский государственный центр радиочастот, Национальное космическое агентство, Госкомрезерв, СБУ, Госслужба охраны, Национальный депозитарий, Пенсионный фонд, Госдепартамент интеллектуальной собственности и прочее.

Уже вертикально интегрированы ГНАУ, Госказначейство и ГлавКРУ - в Минфин. Госслужба автомобильных дорог - в Министерство транспорта. Главгосслужба передана в управление министру Кабмина. В стадии подчинения находятся: главная судебная администрация и орган по исполнению наказаний - Минюсту, Государственная служба экспортного контроля - Министерству экономики (вариант - Минпромполитики), Госкомпредпринимательства - Минэкономики. Ему же достанутся функции Госпотребстандарта. И это не все!

В распоряжение редакции попал конфиденциальный документ - "Протокольное решение совещания у премьер-министра Украины по отдельным вопросам государственного управления". Совещание состоялось 13 мая, на нем присутствовал "узкий круг ограниченных лиц": вице-премьер, несколько министров и чиновники аппарата правительства. Всего 16 человек.

Они решили поручить Минэкономики, Минагрополитики и Минтрансвязи передать функции по управлению рыбными морскими портами (!) Минтранссвязи, а Госрыбинспекции - Минприроды. Примечательно, что министра АПК на совещании не было. И я не уверен, что ему бы очень понравилась информация о том, как круто "обрыбились" другие ведомства.

Аппарату правительства поручили дополнительно изучить возможность координации работы финмониторинга и Госфинуслуг через министра финансов. Минпромполитики, МинАПК и Минприроды велено подготовить нормативную базу для подчинения "Укрспецэкспорта", НАК "Украгролизинг", ГАК "Хлеб Украины", ГК "Укрэкокомресурсы" соответствующим министерством. Регистрацию прав на недвижимое имущество передали Минюсту. Госинвестиции, Агентство по энергосбережению и Госкомпредпринимательства интегрируют в Минэкономики. Космическое агентство - в Минпромполитики. За этими, на первый взгляд, формальными переподчинениями стоит упомянутая в самом начале повествования логика усиления партийных министров и ослабления премьера.

Проектно-коалиционное несоответствие

Описанная выше трансформация происходит в тот период, когда в кулуарах власти обсуждают заполнение интересной бумаги. Это документ не имеет юридического названия (да и значения тоже), но определяет расклад сил на ближайшие несколько лет. Это своеобразное приложение к коалиционному соглашению, именуемое в политических кругах "пустографкой". В должностную шахматку вписываются фамилии людей, которые (если коалиция состоится) будут управлять государством. Так вот, пока политики обсуждают, кого куда назначить, "Наша Украина", по некоторой информации, пытается совместить голосование за правительство и принятие закона о Кабмине.

И тут самое время рассказать об этом документе подробнее. Согласно ему министры получают исключительное право на принятие "нормативно-правовых актов внешнего действия". То есть ни один другой орган исполнительной власти, кроме Кабмина и министерств, не будет иметь права издавать приказы и постановления. Все распоряжения ведомств, не дотягивающих до министерского статуса, например Госфинуслуг, ГНАУ, Госкомпредпринимательства и т. д. должны быть согласованы с соответствующим министерством и завизированы его руководителем или заместителем. Не случайно в перечень подлежащих торгу должностей включены портфели замминистров.

Но тут возникает первая двусмысленность. Если фамилии проходят "испытание пустографкой", назначение заместителей приобретает политическое значение. Однако согласно законопроекту, министры получают право назначать и увольнять своих замов, а также "руководителей правительственных органов, работающих в системе министерства". Т. е. если какая-то политическая сила захочет поставить своего человека на рыбное хозяйство, у него не будет гарантий сохранения должности и права автономного принятия решений без согласия министра. Который, скорее всего, будет относиться к другой фракции. И в случае, если они не поладят, министр легко избавляется от фактически подчиненного ему руководителя ведомства.

Причем некоторые концепции выглядят довольно причудливо. Например, есть идея интеграции в Министерство внутренних дел МЧС. Лишения независимого статуса Фонда госимущества и ослабления роли Госкомпредпринимательства. Относительно этого органа - особый разговор.

Согласно целому ряду законов, Госкомпредпринимательства выполняет роль своеобразного фильтра на пути ущемляющих интересы бизнеса решений. Он должен визировать инициативы всех органов исполнительной власти, касающиеся регуляторных функций. Но как, скажите, руководитель данного органа сможет противоречить министру экономики, если тот получает право его увольнять? По статистике, из Минэкономики в Госкомпредпринимательства было подано на согласование 79 проектов актов, из которых треть комитет отклонил, а 22% направил на доработку. Как комитет сможет рассматривать жалобы на Минэкономики?

Фактически речь идет о том, что его роль "сторожевого пса учета интересов бизнеса при госуправлении" нивелируется до формального проектотворчества для вышестоящих инстанций. Притом что можно найти, например, решение СНБУ, еще никем не отмененное, о повышении статуса данного органа и превращении его в Национальную комиссию. Это тоже надо как-то скоординировать с проектами структурной реформы...

Свадебный генералитет

Как уже было сказано выше, одной из важнейших идей "реформации" является блокирование фигуры премьер-министра. В Украине вес любого должностного лица определяется тем, что он реально может решить. По новому закону о Кабмине, премьер не сможет решить почти ничего.

Конечно, он формально остается руководителем главного органа исполнительной власти и дирижером коалиционного кабинета. Однако из-за своего номинально политического статуса к оперативному руководству исполнительной иерархией будет иметь весьма отдаленное отношение. Скажем, премьер сможет давать поручения министрам, но не министерствам, как сейчас. И теоретически министр сможет, пардон за грубость, "послать" премьера, заявив, что не желает выполнять его поручение. Опять же теоретически премьер имеет право стукнуть кулаком и сказать: "Ах ты сволочь коалиционная! Да я тебя уволю!". На что министр, с нормальными здоровыми канатами нервов, ответит: "Иди в парламент. Увольняй! Попробуй!". И ответить на эту дерзость глава правительства не сможет, потому что парламент, по всей видимости, пошлет его еще дальше. Дескать, работай с кем дали, не разваливай коалиционное единство.

Впрочем, так далеко (через дорогу) премьеру, возможно, и не придется ходить вообще. Для этого достаточно повысить коллегиальность решений Кабмина и дать ему право воспротивиться мнению главы правительства при голосовании. Опять же за негативное голосование никто никого уволить не может.

Но и это не самое главное. Пока министры в соответствии с партийными напутствиями и личными взглядами будут рулить каждый своей сферой, самое страшное оружие бюрократии - аппарат - имеет шанс остаться в подчинении госсекретарей. Да-да-да, именно госсекретарей. Поскольку ловушка предполагается "двухкомнатная". И во второй, дальней "комнате" располагается подоплека под названием "введение должности госсекретаря". Если помните, такие люди были в системе исполнительной власти несколько лет назад, но они не оправдали своих функций аппаратных тюремщиков, потому что всем в стране руководил Леонид Данилович. Теперь у них есть шанс взять реванш.

Как министр может "послать" премьера, так и госсекретарь может в принципе послать министра, поскольку именно за ним закрепляется право давать прямые поручения руководителям среднего министерского звена. Государственный секретарь будет возглавлять секретариат правительства и организовывать работу Кабмина, а госсекретари рангом ниже - исполнять те же административные функции в министерствах. Предполагается, что госсекретари станут ведать кадровой политикой и финансами Кабмина и министерств, а их назначения будут происходить на конкурсной основе на пять лет независимо от смены состава Кабмина.

Весь вопрос в том, учтут ли изложенные выше нюансы политики, занятые составлением коалиционного соглашения и заполнением "пустографки". И поймут ли, что должность госсекретаря в некоторых вопросах является интереснее премьерской? А создание министерств-мегамонстров породит опасность волюнтаризма при управлении отраслями.